冯俏彬 宋恒/文
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作者按：中共中央政治局7月24日会议指出，“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。为此，我们组织编撰了一批国外地方政府如何化债的案例，供社会各方面参考借鉴。
橙县（橘县）位于美国加利福尼亚州（下文简称加州）南部，是美国第五大人口县，是迪斯尼乐园的故乡，因盛产橙子而得名。1994年，橙县是美国增长最快、最富有的郡县之一，拥有居民250万人，财政预算超过37亿美元，提供工作岗位约18000个。1994年，橙县陷入投资失败、财政入不敷出、地方财政危机的状态，于12月6日申请破产。
一、美国橙县债务危机的产生背景
（一）财政投资失误
主管县财政和公共存款的官员（即司库）是罗伯特·西特仑，他从1971年开始就担任此职，已连任几届。他成立了联合投资组织，该组织负责橙县基金的投资，以及超过200个其他公共机构的投资，这些机构包括31个市、地区交通机构、地方水务机构、卫生区以及其他许多小的地方机构。他每年为县财政创造的收入占县财政支出的10%以上。1994年，年近古稀的他雄心勃勃地要把这一比例提高到35%。
他的投资思路是购买中长期政府债券。主要操作步骤如下：首先，他用100万美元购买一个利息为6%的短期债券，将其作为抵押，再
向投资公司借同样数目的钱，利息为5%，180天内偿还。然后用贷款购买一种利率为7%的长期债券，再用此长期债券作为抵押，借入同等数目利息为5%的贷款，最后，再用贷款去购买利率为7.5%的长期债券，并用其抵押了另外一项180天的贷款。如此反复，通过这种“杠杆效应”，他操纵着206亿美元的债券，比他原来手头的现金扩大了三倍。他的投资策略为“借短买长”，如果利率下降，就会有较大的收益；反之，将带来巨大的损失。随着融资成本提高，政府债券的利息根本难以覆盖他的成本。因此，他购买风险较高的金融衍生品，例如“反浮动债券”。他的投资依赖于一个前提条件——银行利息率越低，橙县的收入越高。
不幸的是，从1994年的2月4日到11月15日，美国联邦储备委员会连续6次调高利率，利率由3.25%升至5.50%，更不幸的是，西特仑仍然认为利息会降下去，继续按照这一判断进行操作，而现实是利息率继续上升。仅在2月到5月之间，该县不得不支付了5.15亿美元的现金以弥补其损失。此后利率进一步增加，橙县难以偿还银行贷款，银行便开始出售橙县政府抵押的债券，1994年12月6日橙县申请破产，成为当时美国历史上最大的政府破产案。
（二）财政收入减少并受到严格约束
一是上级政府对橙县的财政援助减少。1990年，加州第一次面临数十亿美元的预算收支缺口，州政府也难以拿出更多资金援助各县。
1996—1997财年，加州对于各个县的财政拨款从人均160美元到1897美元不等，全州的平均水平为233美元，而橙县的排名倒数第三，人
均175美元。
二是上级政府对其汲取收入的能力进行严格约束。主要有两方面，一是加州对于县财产税、两类销售税、汽车牌照费和法庭审判津贴等5种类型一般收入进行了控制，这抑制了橙县的财政收入。二是加州政府的财政紧缩法案，抑制了其收入能力。主要内容包括：（1）为财产税的增长设定了1%的上限和为财产价值评估的增长设定了2%的上限；（2）凡是涉及到税收方面的事宜，都要求由州立法机构或地方选民三分之二比例以上投票通过。此提案对加州地方政府提高税率设置了很大的门槛，到1996年，橙县已经18年没有提高财产税。同时，加州提高了房地产税免征额到50000美元，使得橙县未来的财政收入大幅下降。
（三）财政支出压力倍增
橙县在面临财政收入窘境的同时，财政支出压力也倍增，第一，州政府面临较大收支缺口时将一些服务责任转移给各县，这种责任转移使得橙县的情况更加恶化；第二，橙县居民对公共服务的需求越来越高，导致橙县财政压力越来越大。
二、橙县应对债务危机的办法——破产与财政重组
（一）成立专门的委员会处理债务问题
1994年12月4日，西特仑辞去他干了24年的职务。随后，西特仑被判处一年徒刑，并处罚金10万美元。1994年12月8日，橙县监事会任命州长推荐的专家海兹去监管联合投资组织，为期90天。第一，橙县政府监事会还任命了一个三人组成的运营管理委员会，负
责与债权人谈判，并为橙县未来的预算制定进行了规范的计划，它的成立对于解决财政危机至关重要。第二，法院还任命了一个“橙县投资参与者委员会”与橙县政府关于债务偿还方案进行协商。第三，州要求县监事会成立一个县财政主管监督委员会，对联合投资组织进行年度审计，并要求橙县财政主管向监事会和监督委员会提供年度投资报告和季度财政报告，严肃了财政纪律。
（二）应用破产程序处理债权债务
当美国地方政府陷入债务危机后，根据《破产法》第九章可以申请破产。美国对地方政府破产的程序有严格的规范：一是须通过联邦破产法院对其是否具备破产条件的审查；二是其债务调整计划被联邦破产法院予以确认，地方政府才成功进入破产程序。根据美国联邦体制和预算硬约束的限制，债务危机引发的后果由地方政府自行承担，联邦政府原则上不参与危机救助，但州政府会协助地方政府进行财政调整和债务重组。当地方政府宣告破产后，破产政府会采取一系列措施，如制订破产恢复计划、进行财政调整以及合理有序的债务重组，以期走出债务困境。
第一，自动冻结。市政当局申请破产程序的开端是自动冻结和收益公债优先，自动冻结期间，债权人不能进行进一步的诉讼和对补偿的索取，这个保护政策给市政当局争取了处理财政危机和在无需处理债权人诉讼情况下进行谈判的时间。
第二，制定破产恢复计划。制定破产恢复计划有助于债务危机处置的有序进行。一个严密的破产恢复计划涉及财政收支、公务员管理、
法律赔偿等诸多内容，每一步都要经债权人协商同意，并且通过严格的法律程序后才能投入实施。
第三，债务调整计划。破产后的地方政府一般要在州政府的协助下，通过与债权人重新谈判，将债务重组为更长期的债权工具。州政府对地方政府的协助措施一般包括提供贷款、担保或技术援助等。破产法案为市政债务人提供了重新融资和减少债务的办法，并且还让其免于繁重的合同义务。
为了解决债务问题，橙县于1994年12月提交了破产申请文件。依据美国的相关法律，破产申请文件的提交可获得资产自动冻结的保护，即不会组织债权人针对橙县联合投资组织的银行机构抵押品提起的法律诉讼，但是会冻结橙县联合投资组织基金、防止取款。在法院的同意下，从1994年12月15日到1995年1月20日之间，海兹出售了联合投资组织存有的部分债券，以至于投资参与者能够回笼其大部分投资，此项措施被认为是解决财政危机的重要转折点。
破产两周内，法院在已冻结的资金中授权紧急解冻1.52亿美元，以使一些参与投资的公共部门能够发放工资。12月22日，法院批准了一个由橙县政府和投资参与者委员会之间达成的协议：如果投资者参与委员会不起诉橙县政府，将在联合投资组织中解除10亿美元的冻结资金用以偿还其投资。到1995年1月19日，投资参与者从联合投资组织中得到了5.55亿美元，阻止了债权人的法律诉讼，促进了县和下辖地方政府机构的合作。在州的最后期限之前，橙县政府提交了与各方达成一致的债务调整方案：（1）从橙县交通局等部门挪用
资金偿还债权人；（2）发行由市政债券承保人承保的8.8亿美元的为期30年的债券，用于偿债等需要。（3）1995年6月15日，橙县售出了2.78亿美元的第一批恢复债券；1996年6月5日，售出了将近9亿美元的债券。
（三）减少财政支出
化解债务危机与申请破产期间，地方政府向公民提供的核心公共服务必须保持正常运行。橙县政府通过解聘雇员，撤销空缺位置，变卖政府地产来保全核心社会服务供给。具体而言，第一，改组橙县政府，解雇了部分公务人员，裁员12%，17000名公务人员被裁减了2000余人，此举节省工资开支。同时大部分在职公务员的薪水都不同程度的遭到削减，而高收入的政府工作人员是主要的减薪对象，大大地降低了人员经费；第二，大批的裁员后留下不少闲置的办公楼、公共图书馆以及公园等建筑物。橙县政府对这些建筑物进行拍卖，得到的收入超过1 亿美元；第三，压缩固定资产投资规模，削减向民众提供的公共产品和公共服务项目，压缩社会福利支出，严格控制资本性项目支出，降低投资性支出；第四，大幅度缩减开支，增加收入，减少对公园维护和垃圾清理等，关闭娱乐中心，出售政府名下的工厂，控制有关动物的数量。
（四）通过法律手段维权
橙县在财政重建过程中也拿起了法律武器捍卫自己的权利，针对美林公司发起了涉案金额高达20亿美元的诉讼，理由是其没有妥当地解释该金融工具的风险，这与联合投资组织基金的用途明显不一致。
经过两年半的审理，1998年6月裁定美林公司向橙县偿付4.17亿美元，作为交换，橙县撤除对它的其他指控，此后，美林公司返还了破产以来扣留联合投资组织的2000万美元基金。其他投资公司也与橙县达成了解决协议，如毕马威公司1998年向橙县支付了7500万美元，到1996年全部案件结束时，总计30个公司与橙县达成和解协议，这些经由法院达成的协议数额达到8.64亿美元，随后分配给联合投资组织中将近200个市政机构，通过司法诉讼获取资金为橙县财政重建提供了重要的支持作用。
三、债务危机及处置对橙县的影响
橙县因债务危机而宣告破产是地方政府债务管理中的经典案例，不仅在美国财政史上余音回响，也成为很多国家参考借鉴的“榜样”。总体而言，其影响十分巨大。
就负面影响而言：有以下几个方面：第一，这笔巨额债务使得橙县无法进行其他目的的任何融资，财政收入的固定数额被用来偿还债务，使得橙县的预算非常紧张，橙县预算受到约束，加之投资于橙县联合投资组织的地方公共机构有8.5亿美元的资金短缺，最终导致橙县和地方公共机构投资人的严重预算削减，因为这些机构大多是公共服务的提供者，很多服务的使用费提高，使得预算削减的影响不成比例的被穷人承担。第二，律师诉讼费用巨大。直接间除了债券投资损失约17亿美元之外， 仅是橙县律师和法律顾问的开销就为5000万美元。第三，声誉下降。在橙县破产之前，只有那些拥有较低债券评级的市政部门被要求进行债券保险，但是在破产之后 债券保险具有
了普遍性。一方面， 这增加了借方的成本，另一方面，将这些成本分担给了所有购买债券保险的购买者。
“失之东隅，收之桑榆”。橙县无力偿还债务时，通过破产重组将债务降低到了可以负担的水平，进而开启了健康、稳健的财政新道路。在申请破产的18个月内，债权人的偿还请求全部被满足。18个月后，该县就退出破产程序。仅仅在破产申请提交两年后，该县就获准进入借贷市场。7年后该县获得AA即债券评级。如果没有诉讼的自动冻结以及在此期间暂停支付提供的财政援助，橙县很难短期内恢复正常的财政秩序。
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